Chile entre los países más opacos respecto al precio de las vacunas contra el covid-19

El manejo de la pandemia de covid-19 obligó a las autoridades a implementar medidas inéditas para disminuir su impacto en la población.  A partir de mayo de 2020, mientras los chilenos comenzaban a habituarse a las restricciones de movilidad, el uso de mascarilla o la suspensión de clases, el gobierno del entonces presidente Sebastián Piñera empezó a negociar la compra de vacunas cuya efectividad —en ese momento— todavía no estaba comprobada.

La compra “en verde” fue una maniobra arriesgada que resultó exitosa y permitió la vacunación del más del 90% de la población objetivo de Chile durante el primer año, mucho antes que otros países de la región. La gravedad de la situación sanitaria justificó varias medidas extraordinarias. En la carrera por acceder a vacunas, por ejemplo, las adquisiciones a través del sistema de compras públicas que rige en el país fueron reemplazadas momentáneamente por negociaciones bilaterales entre el gobierno y cada una de las empresas.

Si bien el mecanismo fue eficiente, implicó un nivel de secretismo pocas veces visto en las últimas décadas en el país. Esta opacidad pudo justificarse en momentos en que la competencia por las vacunas requería condiciones especiales, pero a tres años de estas negociaciones, algunos países han comenzado a liberar la información. Este, sin embargo, no es el caso de Chile. La administración del presidente Gabriel Boric no sólo ha seguido manteniendo oculta información relevante sobre la compra de vacunas, sino que lo ha hecho a pesar de sucesivos dictámenes del Consejo para la Transparencia y fallos de la Corte de Apelaciones que han ratificado que al menos parte de esa información debe ser pública.

Como parte de un proyecto de la Red de Periodistas de América Latina para la Transparencia y la Anticorrupción (Red Palta) en el que participaron medios de ocho países, LaBot realizó 12 solicitudes de información pública acerca de distintos aspectos de la compra y distribución de vacunas contra el covid-19.

Aunque la experiencia en anteriores proyectos colaborativos internacionales ha mostrado que Chile suele tener mayor transparencia y calidad de datos sobre compras públicas que gran parte de los países de la región, en este caso sucedió lo contrario: la opacidad sobre la compra de las vacunas, la entrega parcial de información y el uso de soportes que dificultan el análisis y el acceso a los datos caracterizaron las respuestas entregadas por el Ministerio de Salud chileno (Minsal).

El equipo de Colombia fue el que obtuvo más información sobre el costos de las vacunas; en Guatemala se accedió a la cantidad de vacunas y al monto total pagado por ellas; mientras que en Argentina, Brasil y México los medios participantes en este proyecto sí pudieron acceder a información sobre el costo de cada dosis, aunque de manera parcial. El gobierno chileno, en cambio, negó cualquier información sobre precio. Lo mismo ocurrió en Perú y Uruguay.

En una de sus respuestas, el Minsal señaló que la información sobre el precio o costo de las vacunas tiene carácter reservado, “toda vez que su comunicación, publicación o conocimiento afecta el interés nacional, en especial porque se refiere a materias que inciden directamente en la salud pública, ya que puede perjudicar las negociaciones, adquisición, entrega o recepción de los productos para la inoculación de la población como medida tendiente a detener la proliferación de nuevos casos de covid-19”.

LaBot realizó dos reclamos ante el Consejo para la Transparencia por la falta de información respecto a la compra de las vacunas. Hasta ahora, anteriores pronunciamientos de dicha entidad han señalado que los datos sobre estructura de costo, logística y distribución podrían perjudicar el abastecimiento e impactar los costos futuros si otros compradores tenían acceso a las condiciones pactadas. Por ello, en uno de sus requerimientos LaBot solicitó al Consejo que cambie su jurisprudencia en esta materia, pues ya no se justifica el nivel de secretismo extremo con que se ha operado en este caso.

Aún no hay pronunciamiento del Consejo, pero el 12 de septiembre LaBot recibió una comunicación de parte del Minsal acerca de los montos totales pagados por las vacunas, pero referido a otro reclamo en que el tema principal eran los contratos con las farmacéuticas. En él, el ministerio dice que las empresas se opusieron a la entrega de dichos documentos y los volúmenes de compra y montos transados son “parte integrante de los contratos”.

Sin embargo, “como buena práctica en materia de Transparencia y en virtud del principio de máxima divulgación”, el Minsal pega en el documento una tabla con el volumen de vacunas adquiridas, la misma que ya había sido entregada meses atrás en respuesta a otra solicitud:

Inmediatamente después, la carta del Minsal señala que los montos transados por laboratorio se encuentran publicados en la sección de transparencia activa de la página web del ministerio. Visto así, parecía que era cosa de sumar los montos por laboratorio y dividirlos por la cantidad de vacunas adquiridas. Pero no era tan fácil.

Al ingresar a la dirección señalada por el Minsal, se apreció que la información no era lo suficientemente confiable como para obtener ni siquiera los montos totales pagados a cada laboratorio. Por un lado, había errores, como la compra del 31 de diciembre de 2020 que señala que se canceló “$ #.###.###.###” a Pfizer, algo que se repite en registros posteriores.

También resultaba imposible tener la certeza de cuáles de los desembolsos se referían a las vacunas para el covid-19. Por ejemplo, se registra un pago a Pfizer de $571 millones el 14 de febrero de 2020, antes de que se iniciaran las negociaciones para la adquisición de vacunas. El objeto de la transferencia indica simplemente PNI (Programa Nacional de Inmunización), al igual que otras compras posteriores. “Vacunas según programa de inmunización”, “Programa Ampliado de Inmunizaciones” o simplemente “Productos”, son otras descripciones genéricas utilizadas en distintos periodos.

Ya en febrero de 2023 el Minsal había respondido a otro reclamo ante el Consejo para la Transparencia señalando que la información sobre los montos estaba en transparencia activa, en la página de la Dipres o en la de Presupuesto Abierto, pero tras revisar dichos sitios resultaba evidente que los datos disponibles impedían hacer un cálculo preciso.

El problema no es reciente. En julio de 2021, el Consejo para la Transparencia ofició al Minsal para que complementara los antecedentes publicados en su página web, justamente porque estaban registrados con “descripciones genéricas, que no permiten determinar los fines de dichos traspasos, constituyendo infracciones y/o incumplimientos a disposiciones aplicables en materia de transparencia”.

Más de dos años más tarde, el diagnóstico sigue siendo válido.

El secreto de los contratos

El secretismo del MInsal respecto a los precios pagados por las vacunas ha sido avalado por sucesivos fallos del Consejo para la Transparencia, entidad que, sin embargo, ha señalado reiteradas veces que los documentos de los contratos sí deben ser entregados. Pese a ello, el Minsal insiste en mantenerlos en reserva.

Al revisar las resoluciones contenidas en la base de datos del Consejo para la Transparencia se aprecia que el Minsal comenzó a recibir consultas sobre los contratos y convenios con las farmacéuticas desde antes de que las vacunas llegaran a Chile, en diciembre de 2020. Salvo contadas excepciones, el gobierno negó el acceso a esos documentos argumentando que se trataba de información confidencial.

En un caso de marzo de 2021 —que sentó jurisprudencia para el Consejo—, el Minsal alegó que los documentos contenían información sobre la cantidad, fecha de entrega, lugar de recepción y distribución de las vacunas. Es decir, datos cuya comunicación, publicación o conocimiento, a su juicio, afectaría el interés nacional y podría perjudicar las negociaciones o compras.

Adicionalmente, usó como argumento haber recibido de Interpol una advertencia por “posible actividad delictiva en relación con la falsificación, el robo y la publicidad ilegal de Covid-19 y vacunas contra la gripe, con una pandemia que ya ha desencadenado un comportamiento oportunista y depredador sin precedentes.”

En esa ocasión el Minsal no consultó a los terceros interesados —las empresas farmacéuticas— antes de negar la información, cuestión que sí comenzó a hacer al menos a partir de mayo de 2021. Las empresas alegaron que la entrega de los documentos afectaría sus derechos comerciales.

AstraZeneca ha sido la más enfática en defender la confidencialidad de los contratos, para lo cual incluso ha llegado a la Corte de Apelaciones, donde ha perdido todos los recursos que ha presentado. La farmacéutica ha dicho, por ejemplo, que la información está protegida por el “secreto empresarial”, que darla a conocer debilitaría su capacidad de negociación y que pondría en riesgo futuros acuerdos con el Estado de Chile.

Pese a la oposición del Minsal y las farmacéuticas, en sus decisiones el Consejo para la Transparencia ha considerado que dar a conocer la información permitiría “fortalecer la confianza pública de la ciudadanía en el proceso de vacunación, incentivándose con ello una mayor participación por parte de la misma en el plan nacional de vacunación”.

Adicionalmente, la población podría comparar los productos de los distintos laboratorios. Según el Consejo, permitiría “la constatación de cláusulas de responsabilidad de los contratantes, lo que incide directamente sobre la integridad física y psíquica de las personas —al otorgarles mayor tranquilidad y confianza en relación a las dosis suministradas, particularmente sobre su seguridad, calidad y eficacia—, y con ello, en la salud pública”.

En sus fallos contra AstraZeneca, la Corte de Apelaciones de Santiago también ha señalado que todos los contratos y acuerdos en poder del Estado y, especialmente, aquellos suscritos por un órgano de la administración son públicos. Además, ha desestimado que un acuerdo de confidencialidad entre el Estado y una empresa tenga validez, pues su publicidad está garantizada constitucionalmente y el secreto sólo puede imponerlo una ley de quórum calificado.

Lo que el Minsal ha hecho para cumplir con las decisiones del Consejo y de la Corte es entregar los documentos sólo a quienes presentaron el reclamo, tachando los datos sobre estructura de costo, logística y distribución.

La voz de los expertos

La historia se ha repetido una y otra vez: una persona pide copia de los contratos o convenios de las vacunas, el Minsal niega la información y, luego, el Consejo para la Transparencia determina que los documentos son públicos y deben ser entregados ocultando los datos vinculados a la estructura de costos, distribución y logística. El absurdo de ese ciclo es mayor porque los convenios originales están publicados en internet desde 2021, luego de que Chile Transparente —el capítulo chileno de Transparencia Internacional— accediera a ellos y los colgara en su sitio web.

“Lo que jamás debiera ocurrir en los organismos públicos es ponerte, de nuevo, la carga de recurrir al Consejo para Transparencia, que ya dijo que esa información es pública para todas las personas, no sólo para quien la pidió en primera instancia. Esto va contra varios principios de la ley, como el principio facilitación, porque te están entorpeciendo el acceso”, explica María Jaraquemada, directora ejecutiva de Chile Transparente.

En opinión de la especialista, al negar la información que de todos modos deberá entregar meses más tarde, el Minsal también vulnera el principio de oportunidad. Este último obliga a responder con la “máxima celeridad posible y evitando todo tipo de trámites dilatorios”.

En cuanto al secretismo respecto al precio, Jaraquemada no tiene claro si existe un buen argumento para mantenerlo, pero estima que el Minsal y los laboratorios son los que deben demostrar que, a estas alturas, se justifica la reserva. El analista del Observatorio del Gasto Fiscal, José Mora, considera importante que se transparente esa información pues está en juego la fe pública:

—No sabemos si la negociación fue la mejor posible porque no se puede comparar con otros países para saber si se podría haber usado el covid como una herramienta de generación de utilidades más altas de lo normal. Es un riesgo que está latente y que, mientras [la información] no sea transparentada, al menos da para sospechar. Es poco usual que una empresa, dentro de su contrato, establezca que la condición para vender sea que el precio del producto que está comprando el Estado, con recursos de todos, sea reservado.

En el mundo de la salud pública también hay quienes empujan por una mayor transparencia. “Yo creo que a estas alturas, en que se está cerrando un proceso [con el fin de la alerta sanitaria], uno tiene que transparentar absolutamente todo, desde los correos del Ministerio de Salud, del ministro [Enrique] Paris para adelante. Se juega con las cartas arriba de la mesa, esa es mi visión en general y me parece que, hoy día, la situación de las vacunas es bien distinta, Estados Unidos ya dejó de tener la subvención estatal de los tratamientos y las vacunas ahora se venden en la farmacia”, dice la infectóloga Claudia Cortés, quien formó parte del Consejo Asesor de Respuesta Pandémica del Minsal.

En uno de sus reclamos contra el Minsal ante el Consejo para la Transparencia, LaBot no sólo pidió copia de los contratos, sino que solicitó que se exija al ministerio publicarlos en su sitio web para que queden disponibles para quien quiera consultarlos.

Otra de las quejas presentadas ante el Consejo es por la forma en que el Minsal ha entregado los datos solicitados, obstaculizando el análisis de los mismos. Aunque se pidió que fueran facilitados en una hoja de cálculo, parte de las tablas con cifras se entregó en documentos PDF hechos a partir de fotocopias. En otras palabras, no era posible extraer los datos para analizarlos. Incluso las direcciones de los sitios desde donde se puede acceder a la información fueron entregados de esa forma y no como links clickeables:

Según María Jaraquemada, ese tipo de respuesta transgrede la Ley de Acceso a la Información Pública de Chile. Explica que la información debe entregarse en el formato en el que fue solicitado, pero además no cumple con varios de los principios de la ley, como la facilitación en el ejercicio del derecho y la máxima divulgación. A su juicio, la entrega que hizo el Minsal no respeta los estándares mínimos de transparencia.

Vacunas vencidas

Más allá de los contratos firmados por el Estado chileno, LaBot solicitó otros datos respecto a las vacunas, relacionados con el número de dosis por laboratorio, el mecanismo mediante el cual fueron adquiridas, la cantidad de unidades que se vencieron antes de utilizarse o la cantidad que fue donada a otros países, entre otros aspectos. Aunque el Minsal entregó parte de la información, varias de sus respuestas fueron parciales. Uno de los argumentos fue que distraía a los funcionarios de sus labores, una de las causales de la ley para negar la entrega de información.

Pese a las trabas, las respuestas del Minsal contienen información valiosa, aunque, en general, incompleta. Por ejemplo, cuando se preguntó por la cantidad y valor de las vacunas que se vencieron antes de ser aplicadas se invocó el interés nacional para no informar lo montos y la distracción de los funcionarios para explicar por qué no era posible entregar una cantidad precisa: dedicaron siete páginas para calcular que se requerirían 181 horas o 22,6 jornadas laborales para cumplir con lo solicitado (ver esa respuesta).

La explicación oficial sobre la dificultad para consolidar los datos está relacionada con que la información está en manos de las Secretarías Regionales Ministeriales (Seremis), de forma dispersa. Pese a ello, el Minsal sí entregó la cantidad de vacunas, distribuidas a nivel central desde el ministerio, que se vencieron hasta mayo de 2023 sin ser aplicadas: casi 1,8 millones de dosis. Hasta el 28 de julio pasado, Chile había adquirido 73,5 millones de vacunas, por lo tanto la cifra representa un 2,5% del total. Sin embargo, no es posible saber cuántas más se vencieron en regiones.

El vencimiento es un dato relevante para una campaña de vacunación masiva como la de la covid-19. Por ejemplo, el 7 de julio último, el Minsal publicó las tablas de esquemas de vacunación por edad a partir de los 6 meses. En las mismas, la vacuna bivalente de Moderna (Spikevax) era la más utilizada, desplazando a la bivalente de Pfizer. Ese esquema debió ser modificado un mes más tarde, debido al vencimiento de un lote de Moderna, el 13 de agosto. En el nuevo modelo, Pfizer retoma protagonismo para quienes ya tienen sus primeras dosis y se vuelve al esquema de dos dosis de Sinovac para quienes no están vacunados.

La jefa del Programa Nacional de Inmunizaciones del Minsal, María Paz Bertoglia, explica que es normal que haya vacunas que no lleguen a utilizarse y que la Organización Mundial de la Salud calcula como aceptable una merma de hasta un 15%, aunque el vencimiento no es la única razón.

Por ejemplo, cuando los viales son multidosis, parte de las mismas puede perderse si, una vez abiertos, las vacunas no se aplican dentro del plazo adecuado. Esto ocurre, por ejemplo, cuando se atiende a poblaciones alejadas, donde hay menos demanda. En el caso del covid-19 la logística era particularmente compleja por diversas razones, como la refrigeración que exigían las vacunas con ARN mensajero, la restricción al uso de Astrazeneca tras detectarse reacciones adversas en algunos grupos demográficos y el que no todas las vacunas sirven para niños pequeños, por ejemplo.

“Es importante que esos datos sean puestos en ese contexto de qué significa una merma de vacunas. Y es algo terrible lo que voy a decir, pero a veces es un éxito porque significa que quizás lograste vacunar a dos personas con un vial que era de 10 dosis. Eso significa que hay dos personas que, en este momento, están vacunadas y, por lo tanto, van a estar protegidas de un cuadro grave”, dice Bertoglia.